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国外乡村振兴的法治与政策之路
点击:102次,时间:2019-05-08 09:15:07

       党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署, 乡村振兴战略是促进我国未来农业农村现代化的总战略, 也是我国“三农”工作的总抓手。从人类文明史来看, 乡村衰落是一个世界性问题, 是城市化和工业化驱动的必然结果。自工业革命以来, 欧美一些发达国家的农业和农村在经济发展、社会发展和居民福利等方面呈现出前所未有的新格局, 各国针对农业农村发展形成了各具特色的法律和政策设计。吸收和借鉴其他国家的经验教训, 推进适应我国国情的乡村振兴制度建设, 具有深刻的现实意义。


不同视域下的“乡村振兴”

“乡村”一般是指在被划定或历史形成的用作农业生产的土地范围内, 主要从事农业及农业相关经营 (如工业化农业、畜牧业、林业等等) 的劳动人口定居区域。

广义的乡村振兴意指乡村经历18-19世纪的全面发展和工业化进程中的富足辉煌之后经济和社会发展的再度提升。欧美国家强调乡村社会的全面提升, 多数称为乡村发展或乡村 (经济) 增长。日本较多使用“农村振兴运动”一词, 强调农业为基本及农村的全面发展, 如完善乡村交通、卫生、文化等基础设施建设, 改善生活、妇女就业环境, 提升农民福祉水平等, 而不仅仅关注经济产出等, 也不限于某些区域的单一复兴、更新、再生项目。

狭义的“乡村振兴”指为扭转乡村地区凋敝的趋势, 制定的救济性措施或经济政策体系, 往往与政府拨款或者公共资金投资等特定救济项目联系在一起, 如纽约乡村旧居改造项目、加拿大农场复兴基金等。

本文比较赞同广义的乡村发展概念。我国政策的重点是覆盖全部乡村地区的可持续和全面发展问题, 而不仅仅是政府直接投资或者拨款的特定项目。另外, 提升乡村活力也不限于对农业的补贴或者扶持, 而是通过政策扶持或者公共资金的分配, 促进乡村地区经济、社会的全面发展。

欧美各国历史发展路径不尽相同, 虽然城市化的发展趋势非常一致, 但是农业发展情况、农村人口结构以及政治体制各不相同, 再加上各国法律实践和政策制定方面的差异, 近30年来乡村发展的法制和政策呈现出丰富的多元化形态。


欧盟“乡村发展计划”

欧盟农业委员会于1996年在爱尔兰寇克 (Cork) 召开有关全球化浪潮下农村地区发展的会议, 参会者一致认为:农村地区应当更加充分地激发发展潜力, 乡村明天才会更好, 需要各国决策者们步调一致, 齐心协力渡过难关。“Cork宣言”成为欧洲发展农村、复兴农业的序幕。

欧盟在农业一体化方面发挥了重要作用。为了促进智慧、可持续和包容性的发展, 确保自然资源及环境的可持续利用, 要求农村发展的资金支持应优先保障农业和农村发展的知识创新。提升资源的有效利用, 减少贫困, 增进社会福利和社会包容性, 各成员国应积极制定农村发展战略, 以及可操作的实施路径。欧盟每7年一度的“乡村发展计划”, 是“共同农业政策”的重要基石。

“乡村发展计划2014-2020”的主要法律框架包括:农村发展项目及规划, 农村发展的财政支持、直接支付及有关转移支付等方面的法规。欧盟境内农村发展资助的优先领域包括:农业经营管理水平的提升, 包括新一代农民的培养和支持;农产品和食品的质量控制;提供灾害保险及其他保障;加强对农场及农业产业的支持力度;农村地区的基础设施和乡村复兴建设, 如投资商业网络、宽带及其他基础设施;支持林业发展, 建立农林一体化的体制;灾害管理、保险及风险基金的使用分配;农户收入保障措施等。该发展计划由欧洲农村发展农业基金支持, 覆盖118个农村发展子项目, 总额达610亿欧元。该委员会每7年设立当期的优先发展项目和重点支持政策, 各成员国及区域通过其农业部门申报计划, 争取相关配套资金的划拨, 在项目实施后由另外的机构评估实施效果。每7年一度的协商和立法机制, 既能保证政策的连续性, 又能及时调整成员国之间的发展新态势, 将法案的严肃性和时效结合起来, 值得我们借鉴。


英国乡村:富裕阶层的胜地

整体上来说, 英国乡村从来不是凋敝没落的代名词, 有时反而是富裕阶层的胜地。历史上的英格兰乡村有稳定的乡绅阶层, 具有遵从习惯、因循传统的历史基因。工业革命后乡绅阶层并未消失, 反而成为人数虽少却异常稳定的农业产业家。乡村人口虽有减少, 但是收入和田地的产值一直较为稳健, 乡村的贫困人口密度远低于城市, 乡村居所的质量和价格并不低于城市平均水准。

英国自中央至地方积极颁布成文法及地方立法保障乡村发展。第二次世界大战后颁布了第一个《农业法》, 注重强化对农业耕地的保护。二十世纪六七十年代, 英国大城市居民开始热衷回归乡村, 为此英国颁布实施《英格兰和威尔士乡村保护法》, 加大了对乡村田园景观的保护力度, 支持建设乡村公园。2000年, 政府出台“英格兰乡村发展计划”, 创建有活力和特色的乡村社区, 鼓励乡村采取多样化的特色发展模式。2010年以来的规划政策将城乡一体化目标融入地方政府发展计划中, 提高了地方政府在规划中的地位, 也增强了英国乡村发展的能动性。目前, 英国政府通过财政支持乡村发展的项目有:乡村基本支付支持计划 (BPS计划) , 2017年约有7.1万农户接受该项目计划支持, 资助金额达13亿英镑;乡村经济发展主体资助计划, 2015-2020年安排1.38亿英镑用于支持乡村小微经营和农业多样化经营, 振兴乡村旅游业, 提高农业生产率和林业生产率, 提升乡村公共服务水平, 支持乡村文化和传统文物的保护开发活动。此外, 从1978年开始, 英国政府建立了农村生态服务系统, 强化为乡村生态系统保护提供保障。为乡村企业提供各类公共性支持服务, 包括增建就业服务设施、乡村就业信息网站以及乡村超高速宽带业务等。

目前, 英国的乡村发展由环境、食品及乡村事务部 (DEFRA) 负责实施。除按照欧盟指令发布和实施其七年计划以外, DEFRA作为内阁核心部门, 承担着保护乡村自然环境, 确保英国粮食和农牧产业的世界竞争力以及乡村社区繁荣的行政职能。DEFRA下辖的乡村支付署 (RPA) 是面向乡村经济和社会发展的主要事务机构, 负责执行英国政府的主要乡村发展计划及欧盟共同农业政策 (CAP) 。

英国注重发挥政府咨询机构及民间机构参与乡村发展的充分作用, 如英国自然委员会对帮助保护英国乡村自然和特色景观起到积极作用。英国民间对社区发展规划, 推动乡村地方自治和可持续发展参与度很高。


美国完善法规体系支持农村社区发展

美国农村社区发展和建设管理的法规体系完善, 可分为联邦、州及地方市县3个层级, 联邦层级法规包括每5年修订一次的《农业法案》《土地法》《国家环境政策法》及《住房法》等。由于乡村地区差异性大, 联邦法规一般具有较大的弹性。联邦政府积极投资或引导投资于乡村公共性服务及基础设施建设。美国对乡村规划同城镇规划一样, 也实行严格的功能分区制度, 明确划分土地使用类别, 通常用道路、景观区和绿化带分隔农业生产区、乡村居住区、商业功能区等不同功能区, 从而为公共设施建设提供了良好的基础。

历次《农业法案》都有关于农业促进和农村社区发展的规范, 一般而言包括四大类计划措施:商业与产业类发展计划 (商业与产业信贷担保计划等) , 专门性计划 (循环贷款计划、乡村小型企业支持计划、乡村商业公司授信计划、乡村经济发展贷款计划等) , 合作性计划 (增加值生产授信计划、乡村合作发展授信计划、弱势群体生产授信计划、1890土地授信制度创新发起等) , 乡村能源计划 (生物物质提取信贷支持计划、高级生物燃料计划、乡村可再生能源计划等) 。这些措施目的是确保美国乡村高质量的就业机会、乡村商业繁荣及可持续能源供给等, 受益群体包括乡村居民个体、乡村公司、合伙人、公共个体、非营利公司、印第安土着、私人企业等。

目前, 按照美国乡村发展的管理框架, 美国农业部下辖的乡村发展署通过三个事务性机构予以执行, 即乡村住宅服务局、乡村商业合作服务局、乡村公用事业局, 对这三个部门赋予不同的管理职能目标。

美国复苏法案对农村发展的支持。2009年2月, 在经济萧条背景下, 美国通过“农业法案”——《2009年美国复苏与再投资法》 (以下简称“复苏法”) , 该法案沿袭凯恩斯主义, 政府大力加强在乡村公共基础设施服务方面的投资, 建立了三大领域支持投资计划, 即面向乡村电力计划、乡村通信和宽带计划、水资源和环境支持计划, 为农村社区的基础设施和长远规划建立基石。此外, 还有“社区设施借款及补助”等补贴拨款。

这些拨款项目明显带有复苏经济的新政补贴、非常时期刺激经济的临时性措施色彩, 且拨款主要集中在2009年。经过数年发展, 这些项目改变了美国农村基础设施, 尤其是网络电信的落后局面, 对某些区域的民生改善做出积极贡献。

2009-2016财政年度, 美国财政资助乡村发展的各类项目达138.94万个, 资助金额为2534.34亿美元。目前, 2018农业法案在参议院的讨论中比较集中在就业培训、生活保障等方面, 但是进一步的支持力度需要最终法规定案。

农业及农村社区发展适用特别的税收措施, 鼓励乡村发展, 促进收入增长。农户的收入所得一直适用特别的征收手段, 对农户的农具投资予以减免或者优惠。如针对小于5个雇员的乡村小型企业初创或扩大经营活动的投资需求, 各州可制订相应的投资税收信贷细则, 税收信贷额度可达小型企业投资额度的30%。蒙大拿州制订了针对乡村退休人员的收入税收激励措施, 鼓励向乡村社区捐赠个人资产用于乡村社区的公共性事业发展。


对我国的启示及借鉴

发挥法律的促进和保障作用, 尽快制定《乡村振兴促进法》。通过制定《乡村振兴促进法》, 加快各类资源要素向农业农村倾斜, 确保各项投入和措施落实到位。第一, 将公用事业、基础设施的投资、补贴和引导纳入法律法规之中, 形成稳定可持续的财政支持。第二, 新型基础设施, 如商业配送网络、医疗网络、服务网络等等的投资、建设或者引导由立法加以鼓励和规范。第三, 将农村地区的教育、就业培训以及公共教育设施的建设和维护资金纳入法治化轨道。

重视并规范政府在乡村振兴中的作用。重视政府在安排公共事业、发展基础设施方面发挥的作用, 同时, 必须厘清政府和市场的关系, 确定政府和市场之间的边界。明确政府在财政投入、金融扶持、公共服务、社会保障、生态环保等方面承担的主要职责, 特别是乡村规划、基础设施、生态环境、农业信贷保险等方面的职责。

乡村振兴不限于经济振兴或者产业发展, 而是文化、环境、资源和人的全面提升。首先, 重视传统村落在振兴中的地位。我国村落无论大小, 皆具有不亚于英格兰的悠久历史, 要给村庄适合人居的“文化定位和定义”, 修复和激活文化功能, 形成特定的政策倾斜和全面估值。对于具有一定传统特色的农村社区, 以文化定位为主线推进乡村建筑的修复, 发展旅游业带动就业和增长。其次, 提升农村地区现代化的宜居功能, 通过投资基础设施和网络连接, 使农村地区和城市共享基础硬件, 吸引产业和人口的流入。再次, 鼓励农村地区发展产业功能的多样化, 推进第一产业与第三产业直接融合。

充分发挥税收政策的作用。税收作为调节农民收入的重要工具, 各国都针对农业就业人口设立了特别的征收程序或者优惠的税率、减免条件, 我国不妨因地制宜, 通过税收的征收或者减免措施保障农民收入。

考虑“逆城市化”进程。乡村发展需要人才和人口, 应当允许部分符合特定条件的人口定居乡村, 拥有稳定的产权和持续的生活经历, 这是乡村振兴的根本之一。应当正视人口逆流动的合理性, 并通过立法形式赋予同等权利。

加强立法的前瞻性和动态性。对农业农村的未来发展趋势, 如生物多样性、有机农业等, 应当予以关注, 使得法律更适应未来, 更富前瞻性。从立法实践来看, 美国每5~10年修订一次“农业法案”, 欧盟每7年修订一次“农村发展计划”及配套指令, 我国可考虑设立《乡村振兴促进法》修订年限或者实施期限, 以便适时调整。